Questo articolo fa parte di una serie di 3, dedicati al problema dell'opposizione a fermo amministrativo.Vedi qui

Ripercorso l'iter normativo dell'istituto chiediamoci perchè è così importante stabilirne la natura giuridica.
Orbene, se si ritiene che il preavviso ed il fermo amministrativo siano atti dell'esecuzione, allora essi dovranno essere impugnati dinanzi al Tribunale, in funzione di giudice dell'esecuzione, a prescindere dal tipo di credito azionato e dal valore, trattandosi delle opposizioni di cui agli artt. 615 II e 617 II c.p.c. Così, per esempio, dovrà essere impugnato presso il Tribunale il fermo amministrativo inerente il mancato pagamento di una sanzione per violazione del codice della strada.
Inoltre, prima di essi, l'Agente per la riscossione dovrà notificare l'avviso di intimazione previsto dall'art. 50 dpr 602/73.
Se, al contrario, si ritiene che tali atti non abbiano natura esecutiva, allora essi andranno impugnati presso il Giudice competente, secondo l'ordinario riparto di giurisdizione. Così, per esempio, il fermo amministrativo relativo alla sanzione per violazione del codice della strada dovrà essere impugnato presso il Giudice di Pace. In questo, caso, l'Agente per la riscossione non sarà, inoltre, obbligato a notificare l'avviso di intimazione prima di procedere a fermo.
Ovviamente, mi riferisco solo ed esclusivamente al caso di crediti di natura non tributaria. Ed infatti per questi ultimi nessun dubbio è mai sorto, in quanto per espressa disposizione di legge, preavviso e fermo di beni mobili registrati, se hanno ad oggetto crediti di natura tributaria, vanno sempre e comunque impugnati con ricorso alla Commissione Tributaria Provinciale, territorialmente competente.
Bene, la giurisprudenza, per lungo tempo, non è stata in grado di offrire una soluzione coerente al problema di cui trattiamo.
Ripercorro qui di seguito brevemente le fasi salienti della storia giurisprudenziale del fermo amministrativo.
Inizialmente la Corte di Cassazione ha escluso che il preavviso di fermo amministrativo possa considerarsi atto dell'esecuzione, qualificandolo piuttosto come atto cautelare, funzionale alla futura esecuzione.
In particolare, le Sezioni Unite sono intervenute con la sentenza n. 2053/06 con la quale hanno precisato che il fermo amministrativo non è atto dell'esecuzione. A maggior ragione, pertanto, non può essere considerato atto dell'esecuzione il preavviso.
In quell'occasione, i giudici hanno ripercorso le varie tesi che allora si erano sviluppate circa la natura degli atti in parola ed hanno concluso che il fermo amministrativo è atto cautelare, il cui scopo è di preparare ed assicurare la futura esecuzione.
Tale ricostruzione era stata precedentemente proposta dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4689/05.
Alla luce di tale ricostruzione quindi, nel caso di crediti di natura non tributaria, l'azione di opposizione si presenta dinanzi al giudice competente per il merito, secondo le norme procedurali proprie.
Successivamente si registrano altre sentenze delle SU di segno differente.
Con la sentenza delle SU n. 11087/10, infatti, la Corte cambia idea circa la natura del fermo amministrativo, che questa volta qualifica come vero e proprio atto dell'esecuzione, tuttavia ribadisce che il preavviso di fermo amministrativo è atto che non fa parte dell'esecuzione, ma la precede, con la funzione di portare a conoscenza dell'obbligato una determinata pretesa dell'Amministrazione, rispetto alla quale sorge, ex art. 100 c.p.c., l'interesse alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa, dovendo altrimenti l'obbligato attendere il decorso dell'ulteriore termine concessogli per impugnare l'iscrizione del fermo, direttamente in sede di esecuzione, con aggravio di spese ed ingiustificata perdita di tempo.
In altre parole, la Cassazione espressamente stabilisce che il fermo è atto dell'esecuzione, mentre non lo è il preavviso.
Tuttavia, quest'ultimo può essere impugnato dinanzi al giudice competente per il merito, in quanto non può costringersi il destinatario dello stesso ad attendere l'inizio della vera e propria esecuzione per far valere il suo diritto di difesa presso il giudice dell'esecuzione.
Nel 2011, tuttavia, la Corte cambia nuovamente idea con la sentenza SU 20931/11 ove si legge il seguente periodo:
“Nell'ambito, poi, della giurisdizione ordinaria, la natura propriamente esecutiva del provvedimento (come dell'afferente preavviso) di "iscrizione di ipoteca" e/o di "fermo di beni mobili registrati" esclude la competenza del giudice di pace, appartenendo la stessa unicamente al Tribunale. “
Quindi adesso la Corte di Cassazione a sezioni unite, stabilisce, appena un anno dopo la precedente sentenza, che anche il preavviso di fermo amministrativo, e non solo il fermo vero e proprio, ha natura di atto esecutivo e pertanto anche contro di esso l'opposizione, nel caso di crediti di natura non tributaria, è da presentarsi unicamente al Tribunale in funzione di giudice dell'esecuzione.
Nel 2012 registriamo un'altra sentenza della Cass. SU 3936/12 con la quale si ritorna alla ricostruzione del 2010, cioè si stabilisce che il fermo amministrativo è atto esecutivo, ma non lo è il preavviso di fermo amministrativo.
Nello stesso anno, tuttavia, vengono emesse altre due sentenze con le quali si torna alla ricostruzione del 2011 e cioè si stabilisce che anche il preavviso di fermo amministrativo, come il fermo vero e proprio, ha natura di atto dell'esecuzione.
In particolare con le sentenze n. 10147 e n. 17844 a Sezioni Unite ove si legge: “L'impugnazione della comunicazione di fermo amministrativo va proposta dinanzi al tribunale, competente ratione materiae, versandosi nell'ambito dell'esecuzione forzata.”
Nel 2013, infine, la Corte di Cassazione interviene nuovamente, questa volta non a sezione unite, tornando all'interpretazione in base alla quale ha natura esecutiva solo il fermo vero e proprio e non il preavviso di fermo.
E' su questo stato di totale confusione che, finalmente, si inserisce la recente ordinanza della Cassazione a Sez. Unite n.15354 del 22/07/2015 con la quale la corte ha una volta per tutte chiarito che il fermo amministrativo non ha natura di atto esecutivo, ma afflittivo e pertanto contro di esso l'opposizione va proposta dinanzi l'autorità giudiziaria ordinaria, e secondo la ordinaria ripartizione di competenze per materia e per valore. Si tratta, specifica la corte, di un'azione per l'accertamento negativo.
La Corte giunge a tale conclusione, che io condivido, argomentando che non può superarsi il dato normativo dell'art. 491 c.p.c. in base al quale l'esecuzione forzata inizia con il pignoramento. Inoltre, il legislatore del 2001 – come abbiamo già visto - ha del tutto svincolato l'iscrizione del fermo dall'esistenza di un pignoramento e dal presupposto del mancato reperimento del bene.
La Corte, quindi, spiega che l'istituto non è un atto dell'esecuzione, ma afflittivo. Esso cioè, ha lo scopo di fare pressione sul debitore al fine di indurlo a pagare quanto dovuto.